Al filo de la medianoche del 6 de junio de 2013 concluyó en la ciudad de La Antigua Guatemala la 43ª Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA) y con ella, el último proceso de reforma de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), iniciado exactamente dos años antes, durante la 41º Asamblea General de esta organización.

Durante la asamblea anual de cancilleres de los países americanos, realizada en San Salvador a comienzos de junio de 2011, el canciller salvadoreño, anfitrión de la reunión, sugirió encomendar al Consejo Permanente que “profundice el proceso de reflexión sobre el funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el marco de la Convención Americana de Derechos Humanos y su Estatuto, con miras a lograr el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, y presente sus recomendaciones a los Estados Miembros a la brevedad posible”. 

La iniciativa del canciller salvadoreño respondía a las críticas que diversos Estados habían expresado sobre la labor de la CIDH, tanto en público como en privado, antes y durante la reunión de cancilleres. Solo unas semanas después de la Asamblea General, el 29 de junio, se creó el Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH, cuyos trabajos fueron encabezados por el entonces Representante de Perú ante la OEA, Embajador Hugo de Zela. La tarea de reformar la Comisión había empezado y durante los meses siguientes el funcionamiento de la CIDH sería objeto de intenso escrutinio por parte de los Estados de la OEA.

Un reflejo de los cambios geopolíticos en la región
Aunque no era la primera vez que los Estados de la OEA promovían una iniciativa para reflexionar y debatir sobre el funcionamiento del sistema interamericano de protección de derechos humanos, sí era la primera vez que una iniciativa así se llevaba a cabo en un contexto tan adverso: solo un par de meses antes, la CIDH había otorgado medidas cautelares a favor de comunidades indígenas de la Cuenca del Rio Xingú, en Pará, Brasil, y había solicitado al Estado brasilero suspender la construcción de la represa Belo Monte. Esta decisión provocó una reacción desmedida de Brasil, que promovió la “solidaridad” de otros Estados, también incómodos con algunas decisiones y prácticas de la Comisión. El descontento estatal con la CIDH encontró en el Grupo de Trabajo un espacio para hacer catarsis.

No es objeto de este artículo explicar el rol de los distintos actores ni las etapas y los resultados del proceso de reflexión y reforma (que se encuentra desarrollado con mayor profundidad en diversos artículos publicados en: www.dplfblog.com). Sin embargo, sí es importante señalar aquí que el origen de este proceso, las dinámicas que se presentaron durante sus dos años de duración, los temas que abordó y el rol que jugaron los distintos Estados en diferentes momentos, confirmaron que este no era otro proceso más de reforma de la CIDH –como los del pasado–, sino uno que, además, era el reflejo de importantes cambios geo-políticos que se venían dando en el continente. 

Los países miembros de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de nuestra América –ALBA– perciben a la CIDH como un aliado de los Estados Unidos (“otra base militar” en palabras del presidente boliviano Evo Morales). Durante las discusiones, estos países cuestionaron enfáticamente que Estados Unidos sea uno de los principales donantes de la Relatoría para la Libertad de Expresión, cuyos informes y pronunciamientos en relación con Ecuador y Venezuela han irritado profundamente a los gobiernos de estos dos países, y que la CIDH tenga su sede en la ciudad de Washington D.C., cuando Estados Unidos no ha ratificado la Convención Americana sobre Derechos Humanos ni está sometido a la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 

La contundencia de este cuestionamiento explica que Estados Unidos y Canadá jugaran roles secundarios en la discusión, mientras que Argentina, Colombia, México, Perú, Uruguay, y Venezuela y Ecuador (en representación del bloque de países del ALBA), pero sobre todo Brasil, tuvieron roles decisivos en diferentes momentos del proceso, con distintos objetivos y resultados. Por su parte, el Caribe demostró que continúa siendo una sub región con poco interés y participación en las discusiones relacionadas con los órganos interamericanos, a pesar de la importancia que tienen sus votos en la toma de decisiones: 14 de los 35 votos de los Estados de la OEA corresponden a países del Caribe.

El principio de universalidad: un tema crucial
Durante el proceso de reflexión se discutieron diversos temas, muchos de ellos bastante técnicos y vinculados con la labor cotidiana de la CIDH, que han sido analizados en documentos producidos por diversos actores, incluida la CIDH. Una mirada desde el trasfondo político del proceso permite afirmar que uno de los temas más relevantes fue el de la universalidad, que se refiere al principio según el cual todos los Estados miembros de la OEA deberían estar sometidos a las mismas obligaciones jurídicas internacionales, para lo cual todos los Estados deberían ratificar todos los tratados interamericanos. En razón de este principio es inaceptable que algunos Estados miembros de la OEA no hayan ratificado la Convención Americana y no estén bajo la jurisdicción de la Corte Interamericana, mientras que otros sí . 

Como ya mencionamos, este tema tuvo un efecto muy importante en el rol que desempeñaron en los debates Estados Unidos y Canadá, acostumbrados a tener un papel más visible y protagónico en las discusiones en la OEA. Fue tan importante este punto, que unas semanas antes de la Asamblea General Extraordinaria, realizada en Washington D.C. en marzo de 2013, prevista para discutir los resultados del proceso, Ecuador convocó a una “reunión de Estados parte de la Convención Americana de Derechos Humanos” en la ciudad de Guayaquil. El objetivo de esta reunión era hacer visibles los diferentes niveles de obligaciones a las que están sometidos los Estados de la OEA y excluir a Estados Unidos y Canadá de las discusiones. 

Posteriormente, y solo semanas antes de la 43ª Asamblea General de La Antigua, Bolivia convocó a una segunda reunión de Estados Parte de la Convención, en la ciudad de Cochabamba, Bolivia. Aunque los acuerdos de ambas reuniones retoman varios de los temas que se discutieron durante el proceso de reflexión en el Consejo Permanente, la discusión sobre los efectos (vinculantes o no) de estos acuerdos y el planteamiento de algunos Estados miembros de la OEA de formalizar estas reuniones, dejó una inquietud importante dentro de la organización. El tema sigue pendiente.

El respeto de los derechos humanos en Estados democráticos: ¿no necesita supervisión internacional?
Otra idea reiterada por varios Estados durante las discusiones fue la del trato diferenciado que deberían tener aquellos gobiernos elegidos democráticamente, de corte progresista y con fuerte arraigo popular. Según esta posición, la CIDH no debería tratarlos como si fueran las dictaduras del pasado. Aunque este no es el espacio para profundizar sobre este tema, debemos mencionar que esta idea no parece tener mucha solidez ni haber convencido a los distintos actores del proceso, incluida la propia Comisión. 

Si bien quedó claro que tanto la región como la CIDH se enfrentan a desafíos distintos a los de décadas pasadas, esto no implica que la Comisión deje de supervisar la plena vigencia de los derechos civiles y políticos sino más bien incluir en sus tareas el mandato de supervisar la vigencia de los derechos económicos y sociales, ya asignado por tratados interamericanos como el Protocolo de San Salvador. La experiencia del sistema europeo, que durante varias décadas ha supervisado el respeto de los derechos humanos por Estados democráticos, así como la práctica de las Naciones Unidas, bajo cuyo mandato hay Estados tanto de signo democrático como antidemocrático, permiten afirmar que la supervisión internacional también incluye a los estados democráticos. 

Ciertamente, la agenda de los órganos de supervisión interamericanos debe tener en cuenta que en la actualidad el continente tiene gobiernos mayoritariamente elegidos por voto popular. Este nuevo escenario regional debería servir principalmente para mejorar los niveles de cumplimiento de las recomendaciones y decisiones de los órganos del sistema interamericano así como los aportes financieros de los Estados al sistema, en lugar de ser utilizado como argumento para cuestionar el alcance del mandato de los órganos regionales de supervisión de derecho humanos. 

La recta final: la luz al final de túnel
En los últimos meses del proceso de reforma, entre enero y junio de 2013, los países que al inicio del proceso fueron voceros principales de las críticas a la Comisión (especialmente Brasil, Colombia y Perú), señalaron reiteradamente –tanto en público como en privado– que “se encontraban satisfechos” con la respuesta que la CIDH había dado a sus críticas y recomendaciones (se referían principalmente a la propuesta de reforma del Reglamento de la CIDH). Por un lado, el panorama parecía aclararse pero por otro parecía complicarse, pues Ecuador y los países del ALBA decidieron mantener posiciones inflexibles (respecto de la Relatoría para la Libertad de Expresión, el financiamiento de la CIDH, y el cierre del proceso) que obstaculizaban el desarrollo de las discusiones y el arribo a consensos, durante las semanas previas a la Asamblea General Extraordinaria de marzo de 2013 y a la 43ª Asamblea General realizada en junio 2013. 

Aunque la imagen de los países del ALBA obstaculizando los consensos precedió ambas asambleas, es importante recordar que el proceso de reflexión surgió por iniciativa de otros Estados. Como mencionamos al comienzo de este artículo, la desproporcionada reacción de Brasil frente a las medidas cautelares de Belo Monte provocó el apoyo de otros Estados que también se sentían afectados por decisiones y prácticas de la Comisión y que en ese momento encontraron en Brasil el “amparo” para expresar abiertamente sus críticas. En este sentido, el cambio de posición de este país frente a la CIDH fue crucial para que otros países modificaran sus posiciones y avanzar así hacia la conclusión del proceso. A pesar de las fuertes críticas en su contra por parte de los países del ALBA, Estados Unidos y Canadá invirtieron mucho tiempo y esfuerzo en evitar que avanzaran las propuestas cuya aprobación hubiera significado un debilitamiento de la Comisión. Asimismo, ambos países promovieron un cierre del proceso que dejara a salvo la esencia de la Comisión: su autonomía e independencia.

Así llegaron los Estados a la Asamblea General de La Antigua Guatemala, donde Ecuador se jugó sus cartas apoyando fuertemente a su candidato para la CIDH, quien públicamente expresaba las posturas que Ecuador había asumido durante el proceso, y tratando –hasta el último minuto– de que se aprobara una resolución que dejaba abierto el proceso de reforma. Ecuador había invertido considerable tiempo, recursos y personal en este proceso, y llegó a la 43ª Asamblea General dando por segura la elección de su candidato y el apoyo a sus iniciativas. Pero esto no ocurrió: ni el candidato ecuatoriano fue elegido, ni la propuesta de resolución presentada por Ecuador fue aprobada. De esta manera se cerró formalmente un proceso que si bien tuvo aspectos positivos y sacó a la luz nuevas dinámicas existentes en la región, se alargó demasiado y llevó a un agotamiento de todos los actores involucrados.

Los temas pendientes
El proceso de reforma concluyó formalmente en la Asamblea General de la OEA en junio de 2013 y con la entrada en vigencia de la reforma del reglamento de la CIDH, el 1 de agosto de 2013. ¿Esto significa que el proceso se acabó? Sin duda, sí, y con un balance positivo, pues la autonomía y la independencia de la CIDH se preservaron. La Comisión logró salir airosa y fortalecida luego de dos años de estar en el ojo del huracán, bajo fuertes presiones y críticas a su trabajo.

Estos dos años permitieron ver nuevas dinámicas de la región: la fuerza política y el liderazgo de Brasil y -en cierta medida- del ALBA (aunque esto está cambiando después del fallecimiento de Hugo Chávez), que sin duda han debilitado la hegemonía norteamericana en la región. Relacionado con lo anterior, debemos mencionar el fortalecimiento de los nuevos órganos sub regionales creados en los últimos años (Celac, Unasur y Mercosur) que de manera –hasta el momento– desordenada y sin objetivos claros, han venido abordando temas que en cierta medida se cruzan con aquellos propios de la CIDH y de la OEA. El tiempo demostrará si existe voluntad política para precisar los objetivos y alcanzarlos.

Por otra parte, los Estados de la OEA se han posicionado de una manera diferente ante la Comisión: queda claro que las reacciones airadas y estridentes pueden sustituirse por el planteamiento firme pero sereno de las necesarias, saludables e inevitables discrepancias y diferencias entre los Estados y los órganos de supervisión. Es bienvenido un mayor involucramiento de los Estados, en tanto actores esenciales del sistema interamericano.

Por otro lado, ha quedado claro que la universalización del sistema, y para ello la ratificación de la Convención Americana por parte de todos los Estados de la OEA, es un imperativo así como la necesidad de involucrar más activamente a los países del Caribe en las dinámicas regionales. La mejor respuesta a este problema no es la amenaza latente de retirarse del SIDH si este no se universaliza. La OEA -y no solo la CIDH, que ya lo incluyó en su agenda- debe asumir este tema como prioritario.

Finalmente, la polémica que desataron las medidas cautelares en el caso Belo Monte no solo nos permitió conocer la fuerza del Estado brasilero y su nuevo rol en la región, sino que puso los reflectores sobre una de los desafíos más importantes que tiene actualmente el continente: la tensión entre el desarrollo económico y la protección de los derechos humanos. Si bien el proceso de reforma no tuvo este como uno de sus temas de debate, es ciertamente un punto pendiente sobre el cual tanto la Comisión como la Corte deberán reflexionar para poder ofrecer a los Estados pautas de actuación ponderadas pero sólidas. Mientras que los Estados deben lograr que el desarrollo económico no implique el desconocimiento de los derechos fundamentales, especialmente de aquellos sectores más vulnerables de la población, la Comisión debe encontrar una forma más adecuada de protección de estos derechos y de supervisión de las decisiones estatales en esta materia.