El año 2013 fue el año de la seguridad ciudadana. Irónico título. Obviamente no fue el año de la seguridad por el abrumador aplauso dedicado a las victorias del Estado en sus diversos niveles (local, distrital, provincial, regional y nacional) en la lucha contra la delincuencia (salvo terrorismo). Lo fue porque la ciudadanía reclamó, cada vez que pudo, que éste es el principal problema que la agobia, porque las crisis políticas que sufrió el Ejecutivo por este motivo fueron constantes y altisonantes y porque la delincuencia es un problema real, grave y que despierta los mayores temores. Demos un rápido vistazo de lo que fue el 2013 en esta materia.

La inseguridad ciudadana, el principal problemaDurante el 2013, la idea de que la delincuencia y la inseguridad ciudadana son el principal problema del país ha seguido su camino a la consolidación. El Instituto de Opinión Pública de la PUCP en su encuesta nacional advirtió que, en agosto de 2013, para el 47% de la poblaciónla delincuencia es el principal problema del país. Esta percepción incluso era mayor en Lima y Callao (62%) que en el resto de zonas urbanas del país (40%)¹. 

Cuadro 1. Principal problema del país

La data sobre el principal problema del país suele ser muy variable. Por ejemplo, la encuestadora GfK difundió en octubre de 2013 un estudio nacional urbano que reporta que el 77% de la población considera que la delincuencia y la inseguridad ciudadana eran el principal problema del Perú. La cifra contrasta con el hallazgodel IOP o de otras encuestadoras, pero lo que no varía es que todas ellas coinciden en que el principal problema del país es la delincuencia y la inseguridad.

El Ejecutivo fue víctima de la delincuenciaAunque suene tragicómico, no solo los ciudadanos hemos sido víctimas. Una de las principales víctimas de la delincuencia ha sido el Ejecutivo. Aunque en realidad debería decirse que el Ejecutivo ha sido víctima de sí mismo, de lo que dejó de hacer.

En efecto, el golpe de la delincuencia a la aceptación del presidente Ollanta Humala es también palpable en las encuestas de opinión. Estas registran una caída importante de la popularidad presidencial, tal como lo demuestra Ipsos APOYO Opinión y Mercado, en mediciones nacional urbanas. De acuerdo a dicha encuestadora, la aprobación de la gestión del presidente Ollanta Humala cayó de 53% en enero de 2013 a 27% en setiembre del mismo año. En suma, se licuó la aceptación del presidente y eso se debió a cuestiones de seguridad ciudadana.

Gráfico 1. Aprobación presidencial, 2103

Las encuestas muestran que gran parte de la pérdida de aprobación del gobierno se debe a su accionar en materia de seguridad ciudadana. De acuerdo a Ipsos APOYO Opinión y Mercado, la segunda razón por la que las personas desapruebanla gestión presidencial es porque no hay seguridad ciudadana/hay delincuencia. El 49% de los encuestados se adhiere a esa afirmación. Igualmente, según una consulta nacional urbana de GfK de mediados del 2013, el 53% de los peruanos y peruanas consideraba que el principal aspecto negativo del gobierno de Humala era que no combate la delincuencia.

La crisis política acecha en cada esquinaUno de los elementos que caracterizó al 2013 en el sector Interior fue la crisis política. La delincuencia como un problema grave, real y que despierta los mayores temores, sumado a la falta de confianza en las instituciones encargadas de protegernos y al bajo índice de confianza interpersonal, además del manejo político de cierto sector de la prensa y opositores al gobierno forman un cóctel explosivo. En ese contexto, la crisis política acecha en cada esquina.

El responsable político del sector, el ministro Wilfredo Pedraza acudió en reiteradas ocasiones al Congreso, como expresión de un pico en las crisis del sector. No olvidemos que Interior está a la cabeza de la lista de mociones de interpelación del Congreso. El ministro fue al parlamento en marzo para explicar la situación de inseguridad en el país y la crisis política escaló tanto que puso en vilo al presidente del Consejo de Ministro. Lo hizo en mayo para hablar del problema de los equipos de comunicación Tetra 2. Acudió nuevamente en junio, por el escándalo del falso espionaje a opositores del gobierno. Asistió varias veces más, hasta que noviembre, en su última visita por el escándalo López Meneses, anunció que había entregado su renuncia al presidente. Tanto fue el cántaro a la fuente que terminó por romperse.

En noviembre fue el final del Ministro del Interior que más duró en el gobierno de Ollanta Humala. Y fue reemplazado, en una plaza caliente, por un reputado exDefensor del Pueblo, con una trayectoria valiosa en defensa de los derechos humanos.

El problema de las cifras y los datos: no conocemos al monstruo
Como ya hemos dicho, la delincuencia y la inseguridad son un problema real, grave y que genera todos los temores. Lamentablemente, la falta de información veraz sobre delitos y faltas nos quitan los datos duros con los que se podría demostrar el avance de ese problema. Pero no solo eso, sin estadísticas y datos claros sobre tipos de delitos, lugares de ocurrencia, víctimas y victimarios, lo cierto es que no conocemos verdaderamente al monstruo. Le vemos la cara todos los días, pero tan cerca que no podemos apreciar la dimensiones del enemigo, ni siquiera su forma.

Además de los problemas conocidos de las estadísticas policiales, existe una evidente divergencia entre las cifras de la Policía Nacional del Perú y el Ministerio Público. Como se sabe, las comisarías son –comúnmente– el primer filtro por donde se direccionan las denuncias de los hechos delictivos. Sin embargo, y aunque un gran porcentaje de denuncias no generan una investigación fiscal o finalizan siendo solucionadas sin abrir un proceso, las estadísticas delictivas del Ministerio Público duplican, o triplican en algunos años, los datos oficiales generados por laPNP.

Para complejizar este panorama, es bueno recordar que existe un gran número de ilícitos cometidos que no son denunciados al Ministerio Público ni a la Policía Nacional, lo que significa que no son contabilizados en las estadísticas de ninguna de estas instituciones. De acuerdo a información del Instituto Nacional de Estadísticas eInformática, tan solo alrededor del 12.9% de víctimas de un delito formulan una denuncia. Igualmente, otro problema de las cifras es que son varias las instituciones que llevan sus propias estadísticas, con lo cual tenemos una multiplicidad de órganos sin una cabeza o ente unificador visible, y grandes dificultades para la comparaciónentre los datos de cada fuente. 

Para bien, durante el 2013 esta incoherencia fue advertida y analizada oficialmente en un documento de trabajo elaborado por el Comité Estadístico Interinstitucional de la Criminalidad y se plantearon algunas propuestas para avanzar hacia un sistema integrado. Sin embargo, la lentitud en este campo sigue siendo la regla.

Con la información que tenemos: cuál es el panorama de la inseguridad
La poca información que tenemos nos nuestra un panorama complejo en esta materia. Por un lado tenemos al índice de victimización. Ante la pregunta ¿ha sido usted víctima de un evento que atente contra su seguridad en los últimos doce meses?, la Encuesta Nacional de Programas Estratégicos del INEI indica que la tasa de victimización en el Perú entre enero y junio del 2013 fue de 41%, es decir dos de cada cinco encuestados respondieron que fueron víctima de la inseguridad. Esta tasa es similar a la del mismo período en el 2012, que fue de 40.7%. Como puede verse la victimización no ha empeorado.

Lo que sí ha empeorado es el número de denuncias sobre delitos y las denuncias sobre faltas. De acuerdo a información del Ministerio del Interior, durante el año 2012 la tasa de denuncias por la comisión de un supuesto  delito se elevó a 844 por cada cien mil habitantes en el promedio general del país.  Se trata del número más alto de tasa de denuncia en casi dos décadas. 

Paralelamente, la tasa de denuncia de faltas también se ha incrementado considerablemente en el promedio nacional. En efecto, durante el año 2012 dicha tasa se elevó a 789 denuncias de faltas por cada cien mil habitantes. No se trata, sin embargo, del tope más alto de los últimos tres lustros, pero sí el segundo más elevado. Una mirada a mediano plazo, permite ver que en el 2006 alcanzamos el tope de 826 denuncias de faltas por cada cien mil habitantes.

Por otra parte, uno de los indicadores de uso más extendido para graficar la situación de inseguridad de un país es el número de homicidios por cada cien mil habitantes. Este suele considerarse como uno de los indicadores más fiables. De acuerdo a fuentes policiales, la tasa de homicidios en Perú por cada cien mil habitantes fue igual a 9.6 en el año 2012. Dicho dato implica un ligero crecimiento de la tasa de homicidios con respecto de los años anteriores. En efecto, en el 2011 la tasa de homicidios por cada cien mil habitantes fue de 9.45 mientras que en 2010 el número era 9.19. Como fuere, las estadísticas muestran una ligera tendencia a la alza.

Balance de algunos temas de fondo del Ejecutivo: el plan nacional de seguridad ciudadana, la reforma policial y la lucha contra la corrupción

El Plan 2013-2018 del CONASEC: Avance, pero con deficiencias
Después de un largo y complicado proceso, se aprobó el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018, con todas las formalidades del caso, aunque con poco consenso. Inclusive, con presentación pública a cargo del presidente del Consejo de Ministros. Además, mediante Decreto Supremo N° 012-2013-IN del 28 de julio se le dio el valor de Política Nacional del Estado Peruano y Ollanta Humala mencionó el plan como el primer eje de su estrategia para luchar contra la inseguridad.

Las constantes crisis políticas exigían que Ollanta Humala de muestras claras de su accionar en materia de seguridad ciudadana. Y eso se consiguió mostrando con fuegos artificiales que el gobierno respaldaba el plan técnicamente elaborado del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, con objetivos de mediano plazo, hasta el 2018. Precisamente, sobre ese punto tenemos dudas. Nos preocupó considerablemente durante la elaboración del plan la falta de voluntad política por apostar sinceramente por el CONASEC y el plan que éste se encontraba elaborando. Sentimos que las idas y venidas de la Secretaría Técnica del Consejo perjudicaron mucho su trabajo, la confianza y respaldo que debían tener de las cabezas del gobierno y de los propios miembros del pleno28. La aprobación del plan del CONASEC en Consejo de Ministros y su designación como política de Estado no disipan completamente las dudas de que el plan sea dejado de lado rápidamente y no se trate de la tan esperada hoja de ruta en seguridad ciudadana.

Más allá de eso, el Plan Nacional 2013-2018 es un avance respecto de los documentos anteriores elaborados por el CONASEC, debido a que se encuentra mejor acabado y formula propuestas con un horizonte temporal más amplio. En él se plantean, no los siete ejes indicados por Ollanta Humala en su discurso, sino seis objetivos estratégicos:

Cuadro 2. Objetivos estratégicos del plan del CONASEC 2013-2018

Ahora bien, desde IDL-SC analizamos tanto el plan como el borrador prepublicado meses antes y emitimos sendos informes, que difundimos apropiadamente en su momento. En las conclusiones del documento de trabajo sobre la versión final del plan señalamos que la propuesta cuenta con elementos positivos y aspectos críticos, que requieren de ajustes para poder arribar a una hoja de ruta que corresponda a las características de nacionales en materia de seguridad ciudadana, entre ellas la interculturalidad.

Por otra parte, en cuanto al contenido, debemos reconocer la importancia de la publicación de un Plan Nacional de Seguridad Ciudadana que abarque, por primera vez desde la formación del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, un periodo de cinco años. Como corresponde, la construcción de una política pública en esta materia debe ser estructurada desde trabajos a corto, mediano y largo plazo, y a través de todos los sectores involucrados en los temas de inseguridad. Por supuesto, nuestros graves problemas de seguridad ciudadana requieren medidas inmediatas que permitan prevenir y reprimir las complejas características del fenómeno delictivo del país, lo que no nos debe hacer perder de vista que las principales medidas de prevención son de largo aliento, a través del trabajo en las fuentes reales del crimen y la delincuencia. Asimismo, el plan cuenta con datos valiosos para caracterizar el problema de la inseguridad en el Perú.

En esa línea, el plan del CONASEC pudo ser mucho más específico en los temas relacionados con prevención juvenil, violencia familiar, fortalecimiento de la institución policial y lucha contra la corrupción. Inclusive, era necesario incorporar el enfoque intercultural en el plan y potenciar la mirada de género. Las estrategias para combatir estos problemas deben incluir un cronograma detallado para los cinco años del plan, es decir una estructura realista de ejecución.

La del estribo. El exministro Wilfredo Pedraza en uno de sus últimos actos como titular del ministerio, luego de que ya se había anunciado su renuncia, trató de asegurar el cumplimiento del plan. Mediante Resolución Ministerial N° 1519-2013-IN publicada el 16 de noviembre aprobó la matriz de monitoreo y evaluación del plan.

¿La reforma policial en marcha?
Para comprender lo que se ha llamado el actual proceso de reforma policial debemos mirar un poco más atrás, a diciembre del 2012. En diciembre de 2012 se emitieron 26 decretos legislativos como resultado de la delegación de facultades que el Congreso le otorgara al Ejecutivo, mediante la Ley 29915, para legislar sobre cuestiones relacionadas al sector Defensa e Interior.

De acuerdo al Ministerio del Interior y la PNP, dicho paquete de decretos legislativos contiene las estructurales modificaciones normativas sobre las cuales se construye la reforma policial. Siguiendo la web del MININTER, los decretos legislativos de la llamada reforma policial serían:

Cuadro 3. Decretos Legislativos para la reforma policial

Estos decretos legislativos abordan temas clave para una necesaria reforma policial: carrera profesional, régimen salarial y pensionario, control disciplinario y educación policial; y establece una nueva organización para la policía a través de una Ley de la PNP.

Como lo señalamos en su momento, las normas policiales contienen cambios resaltantes². Por ejemplo, indicamos que la nueva estructura orgánica de la PNP refleja el desarrollo de funciones de órganos desconcentrados, entre ellas la Dirección de Seguridad Ciudadana, cuyo propósito será fortalecer los vínculos entre la policía, la comunidad y los gobiernos locales y regionales. Por otra parte, resaltamos la modificación de los años de servicio requeridos para ascender a grados superiores, puesto que estos se incrementaron. Lo que significa una carrera de más largo aliento para los que se encuentran en niveles inferiores del escalafón. A su vez, es sumamente positivo esforzarse por ordenar y mejorar la situación salarial y pensionaria de efectivos policiales en actividad y retiro, puesto que ese tema afecta considerablemente la operatividad de las fuerzas policiales y la moral de la institución.

En fin, son varias las aristas del marco normativo con el que se esperaba promover la reforma policial que exige la ciudadanía. Sin embargo, lo que tenemos hasta ahora es que pocos aspectos de dicho proceso han sido puestos en práctica. Quizá el más importante es el nuevo régimen disciplinario, cuyo Tribunal de Disciplina Policial, compuesto por civiles, funciona desde mediados de año. Sobre esto hablaremos en el punto siguiente.

Sin embargo, en los otros temas se ha avanzado lentamente. En octubre de 2013, diez meses después de la emisión de los decretos legislativos, se publicó la resolución ministerial 1377-2013-IN, que disponía la difusión de las propuestas de reglamentos de la Ley de la Policía Nacional, Ley de Carrera y Situación del Personal de la PNP y Ley del Régimen Educativo de la PNP, para el debate público. De la lectura de dichos borradores se puede observar que se trata de un trabajo técnico de gran nivel, que tiene el reto de elaborar regulaciones complejas, sobre todo en lo que respecta a la Ley de la PNP.

Como fuere, las propuestas de reglamento todavía no han recibido luz verde, por lo que el proceso de reforma policial avanza a pasos lentos, a tal punto que dudamos si se encuentra en marcha.

Corrupción policial: ese viejo conocido
No es un secreto que la corrupción ingresó en la PNP. Como se sabe, la corrupción policial es uno de los lastres históricos de la institución, que puede advertirse en diferente ámbitos e impide que salga adelante. 

Todos los años escuchamos de escándalos de corrupción en la policía, que afecta a funcionarios de todos los niveles. Sin embargo, a diferencia de gobiernos  y gestiones anteriores, las denuncias de corrupción no apuntaron al despacho ministerial. Lo cual fue un gran avance en el sector. Sin embargo, las denuncias sí alcanzaron a la cúpula policial. El caso más sonado fue el del Inspector General de la PNP, que es una de las cabezas de la PNP y para más inri uno de los encargados directos de combatir la corrupción. Gracias a una investigación periodística, se pudo descubrir la falta disciplinaria y el delito que habría cometido este alto funcionario.

Otro caso dramático de corrupción, se conoció una vez más gracias a información de la prensa. El reporte dio cuenta de cómo la propia PNP había descubierto una red de efectivos policiales y civiles que robaba y comercializaba droga entre Perú y Bolivia en puestos de frontera. La propia PNP detectó a los efectivos de la red y con participación de la DIRIN y DIRANDRO logró capturar a sus principales integrantes.

Para enfrentar casos como estos, se creó el Tribunal de Disciplina Policial. De acuerdo al artículo 7 del Decreto Legislativo 1135, el Órgano de Inspectoría General cuenta con un Tribunal de Disciplina Policial. A su vez, el Decreto Legislativo 1150, sobre el régimen disciplinario establece en su artículo 36 que entre los órganos disciplinarios se encuentra este tribunal. Una de las novedades más interesantes es que el tribunal no es conformado por policías en actividad, lo que marca distancia y genera una pequeña revolución en materia disciplinaria policial.

Este nuevo diseño del sistema disciplinario de la PNP establecido en diciembre de 2012, fue presentado en junio de 2013 ante la opinión pública con el nombramiento de sus tres primeros integrantes, todos ellos abogados civiles especialistas en derecho administrativo. Ahora bien, en cuanto al funcionamiento del Tribunal de Disciplina Policial podemos mostrar algunas conclusiones preliminares de una investigación en curso de IDL-SC.

Así, lo primero que se puede decir es que; a pesar de que los miembros del tribunal lo conforman a tiempo parcial, la producción de dicho órgano es considerable. En su página web encontramos que entre el 23 de julio y el 15 de noviembre se han emitido 74 resoluciones sobre casos disciplinarios. Por otra parte, la gran mayoría de esas resoluciones confirma las decisiones de órganos inferiores, que suelen ser pases al retiro. Pocos son los casos en los que se sanciona con pase a situación de disponibilidad o se ordena una medida cautelar de separación. En un porcentaje alrededor del 10% el Tribunal de Disciplina Policial anuló o revocó la sanción impuesta por el órgano inferior.

Quizá el dato más interesante es que la gran mayoría de casos que conoce el Tribunal de Disciplina Policial no está relacionada con las cabezas de la PNP. En las primeras 44 resoluciones de dicho tribunal ninguna se refiere a generales o coroneles, solo una involucra a un comandante y tres a capitanes. El grueso de las resoluciones tiene que ver con suboficiales, es decir efectivos que no forman parte de la jerarquía de la institución. Esta conclusión preliminar, tiene que matizarse considerando que el mayor número de miembros de la PNP son suboficiales y no oficiales.

Como fuere, la corrupción sigue siendo un mal endémico en la PNP y las medidas planteadas para enfrentarla todavía no dan los frutos esperados.

Palabras finales
Hacer un balance sobre lo que significó el año 2013 respecto de seguridad ciudadana es sumamente complicado. Aquí hemos querido plantear algunas ideas para graficar parte del panorama, pero sabemos que el trabajo no está completo. Desde el área de Seguridad Ciudadana invitamos a los lectores a revisar nuestro libro: Seguridad Ciudadana. Informe anual 2103. Crisis política, temores y acciones de esperanza, donde encontrará mejor desarrollada la información presentada en este artículo y un mayor análisis sobre otros temas.

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  ¹Sin embargo, hay que hacer un matiz: en la zona rural la delincuencia no aparece como el mayor problema, sino como el tercer más importante.

  ²Instituto de Defensa Legal. Diciembre de 2012. De los guardianes socráticos a los decretos legislativos. Análisis sobre el paquete de decretos legislativos del presidente Ollanta Humala en los sectores Defensa e Interior. pp. 15-19. En: http://www.justiciaviva.org.pe/webpanel/doc_trabajo/doc20122012-143722.pdf (visto 17 de noviembre de 2013).