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Focalización de programas sociales, vulnerabilidad y atención en situaciones de emergencia

La epidemia COVID-19 ha puesto al desnudo temas pendientes sobre los instrumentos de focalización, y las estrategias de alivio y prevención de la pobreza urbana.

 La epidemia del COVID-19 ha afectado principalmente la capital y se ha extendido, aunque con menor intensidad a la fecha, hacia las grandes ciudades. La zona rural, por su configuración dispersa y el reducido tamaño de los centros poblados, afortunadamente no ha sido tan afectada.

Las medidas de confinamiento para el conjunto de la población afectan de manera directa los ingresos de los hogares urbanos en donde su principal fuente proviene del trabajo independiente. Los asalariados informales, al carecer de contrato y otros beneficios también se encuentran en situación de no poder contar con ingresos durante este periodo. Podemos considerar esta epidemia como un choque negativo del tipo en el cual el conjunto de la población se ve afectada de una manera u otra (al igual que lo haría un sismo de gran magnitud, por ejemplo). Los hogares también están expuestos a choques específicos, como, por ejemplo, problemas graves de salud, la pérdida del negocio familiar, o cualquier otro tipo de situación que genere inestabilidad acompañada de fuertes caídas en los ingresos (caso de los pequeños agricultores de secano frente a ausencia de lluvias o el de informales urbanos cuyos ingresos son por naturaleza fluctuantes).

La implementación del Bono de S/380 otorgado a 3.5 millones de hogares urbanos por cada quincena de confinamiento ha planteado un desafío inédito al sistema de focalización (quintuplica el número de beneficiarios de Juntos, el programa de social mayor dimensión) revelando las carencias tanto en el diseño de las políticas sociales como las de orden institucional. El sistema actual de focalización, diseñado para atender a una población esencialmente rural en la sierra, se revela inoperativo para identificar grupos de población urbana pobre y vulnerable; para quienes no se han diseñado políticas sociales específicas.

En el presente artículo argumentamos que dicho olvido se debe, entre otros factores, a una mirada exclusivamente político-administrativa de la pobreza, a una focalización de carácter estático en el tiempo, e ignorando a la población con alta vulnerabilidad frente a choques individuales y colectivos. Las deficiencias en la focalización se manifiestan en la insuficiente capacidad del Estado a mantener un padrón actualizado de la población pobre y vulnerable, enlazado con bases de datos administrativas, censos y encuestas. También adolece de una concepción y aplicación de algoritmos de focalización que no cumplen con el rigor necesario para minimizar la exclusión y la filtración de los programas sociales.

La pobreza urbana: necesidad de nuevas políticas e instrumentos de focalización

Las políticas de lucha contra la pobreza han tenido, a la fecha, un marcado sesgo rural. Esta decisión fue tomada debido a que en el área rural se concentra la población en pobreza extrema y porque el criterio de atención se basó en los niveles de pobreza distrital (i.e. por encima del 40% en el caso de Juntos). Esta justificada decisión en los inicios del MIDIS ha significado que la población urbana no haya sido priorizada por ningún programa y que el diseño mismo de las políticas de lucha contra la pobreza no haya atendido sus características específicas, como la concentración en grandes ciudades, inestabilidad de ingresos o la situación de calle.


Figura 1: Incidencia y número de pobres según área urbana y rural, 2004-2018

Fuente: INEI. Elaboración propia.

La visión territorial-administrativa adoptada en la primera etapa de la focalización se justifica bajo la óptica de la igualdad de oportunidades que debe ser garantizada por el Estado. En este caso, es precisamente la carencia de bienes y servicios públicos de calidad (salud, educación, vías, medios de comunicación, etc) la que ocasiona que el lugar de nacimiento determine la condición de pobreza de los hogares. Sin embargo, esta disparidad de oportunidades no nos debe exonerar de considerar la repartición del número de pobres en el espacio.Las enormes diferencias de tamaño (Existen 270 distritos con menos de 1000 habitantes; mientras que los 3 distritos más grandes tienen una población mayor a la de otros 1100 distritos juntos) en los más de 1800 distritos hacen necesario pensar en números y no siempre en porcentajes de hogares pobres; además de considerar la concentración de hogares en bolsones de pobreza que no se definen por límites distritales.

A diferencia del contexto en el cual se desarrolló el primer algoritmo de focalización del MIDIS, el tamaño de la población pobre se ha reducido considerablemente en el tiempo; lo cual hace cada vez más difícil (y costosa) la tarea de identificar una población objetivo importante pero ahora minoritaria en las grandes ciudades. Los instrumentos estadísticos pierden precisión e inducen un mayor error de focalización. En el caso rural, buena parte de los pobres extremos reside en áreas rurales aisladas o dispersas; mientras que en el ámbito urbano, los mapas distritales de pobreza se tornan insuficientes en la identificación de bolsones de pobreza al interior de los distritos.

Un claro ejemplo de esto se observa con el análisis infra-distrital con los datos del Censo 2017. Al utilizar la Encuesta Nacional de Hogares, vemos que la incidencia de pobreza extrema para Lima Metropolitana es menor al 1% y la pobreza total bordea los 14%. Las estimaciones de incidencia de pobreza a nivel de los distritos provenientes del Mapa de Pobreza Distrital arrojan cifras similares, con la excepción de algunos distritos con niveles de pobreza entre 15% y 20%. Sin embargo, la desagregación infra-distrital en distritos urbanos pone en evidencia la existencia de bolsones de pobreza en donde se encuentran zonas como las partes elevadas del distrito de San Juan de Lurigancho colindantes con la provincia de Huarochirí con tasas de pobreza de 35% que concentran hogares difícilmente identificables en un distrito de más de 1 millón de habitantes y una tasa de pobreza de alrededor de 18%.

Concepción e implementación del algoritmo de identificación de hogares pobres

La identificación de beneficiarios de políticas focalizadas se basa en Padrón General de Hogares (PGH), el cual emplea la información del Barrido Censal del Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) realizado por el INEI en 2013. Este barrido tenía como objetivo identificar a los hogares en situación de pobreza y pobreza extrema y se actualizaría mediante la Ficha Socioeconómica Única. Estas fichas serían remitidas por las Unidades Locales de Empadronamiento, las oficinas desconcertadas del MIDIS, para la validación y clasificación de hogares según niveles de pobreza mediante la aplicación del algoritmo de focalización. Los Mapas de Pobreza fueron igualmente utilizados para identificar distritos con altos niveles de pobreza que requerían atención de los distintos programas y políticas públicas.

En la medida que la información censal, sea del barrido o del censo de población, no recoge información de gastos de los hogares al ser un cuestionario bastante complicado para levantarlo a gran escala, la identificación de los hogares pobres requiere de métodos indirectos de identificación. Este proceso, a cargo del Sistema Nacional de Focalización (SINAFO), ha evolucionado en el tiempo y ha sido normado mediante Resoluciones Ministeriales que explicitan el algoritmo de focalización en su totalidad. Tres hitos importantes han marcado los cambios metodológicos experimentados por el algoritmo de focalización, a saber: Metodología 2014-OCR, la cual es una propuesta de actualización del algoritmo aprobado en la RM N°320-2010-PCM llamado algoritmo MEF; Metodología 2015, la cual emplea las bases administrativas de Planillas Públicas y Privados y el consumo de agua y electricidad en el proceso de focalización; y la metodología vigente hasta el momento denominada Metodología 2016 (RM N° 151-2016-MIDIS), que incluye los filtros de tenencia de vehículos y seguro de salud privado (la Resolución Ministerial 184-2019-MIDIS actualiza los umbrales de clasificación de pobreza usados en el algoritmo, pero no modifica la metodología). Dicha metodología merece algunas consideraciones.

Los individuos registrados en el Padrón General de Hogares, al haber sido incorporados en diferentes momentos en el tiempo, han sido focalizados mediante el algoritmo vigente en aquel momento. Dado que la focalización de cada hogar tiene una vigencia establecida de cinco años, contamos con hogares que han recibido su clasificación con las distintas versiones del algoritmo.

En cuanto a la recolección de datos, en primera instancia, contamos con el Barrido Censal del SISFOH para el año 2013-2014; el cual recoge el 70% de los hogares del PGH vigente. Para los siguientes años, los instrumentos de recolección de datos fueron adaptados a un proceso por demanda de los propios hogares; es decir, los hogares debían solicitar en las Unidades Locales de Empadronamiento su necesidad de recibir una clasificación socioeconómica o de actualizarla en caso estuvieran en desacuerdo con el resultado dado por el algoritmo. De esta manera, entre los años 2013 al 2015 se aplicó la Ficha Socioeconómica Única como herramienta de recojo de información, a la cual proseguía una verificación de la información con una visita al hogar por parte de empadronadores. Por último, desde el 2015 en adelante se ha venido recogiendo la información de los hogares a través del instrumento denominado Ficha S100; la cual es considerablemente más restrictiva en el número y categoría de preguntas solicitadas a comparación con los instrumentos previos y no conlleva una visita de verificación en el hogar.

En la práctica, el algoritmo vigente presenta una serie de dificultades para ser aplicado al pie de la letra. Principalmente, por el limitado acceso a la información administrativa proveniente de otros organismos públicos (SUNARP, SUNAT, etc.). Por ello, encontramos una importante divergencia entre lo dictado por la norma y la forma que se emplea para focalizar en la práctica.

Focalización estática versus focalización dinámica

La pobreza en el Perú ha disminuido significativamente durante la última década de fuerte crecimiento macroeconómico; lo cual ha resultado en una reducción a más de la mitad de la incidencia de este indicador. Sin embargo, con la desaceleración de las tasas de crecimiento, la disminución de la pobreza ha sido bastante menor y las perspectivas para los siguientes años no son alentadoras considerando la pandemia generalizada del Coronavirus y el desfavorable contexto internacional. El deterioro de la coyuntura económica y, en particular de las actividades orientadas hacia el mercado interno, podría implicar tanto un incremento de la población vulnerable como un mayor número de hogares que caerán en pobreza.

La focalización en la actualidad es miope ante tal fenómeno. Ello se debe a que los criterios empleados hasta la fecha son de carácter estático pues solo considera como potenciales beneficiarios de programas a los hogares que son pobres en un momento dado (a la fecha de la información disponible). Es decir, los criterios de focalización excluyen, por definición, a los hogares pobres transitorios que, al momento de ser recogida su información no se encontraban en pobreza, y a aquellos hogares vulnerables a la pobreza. Esto no es menor pues, desde el 2004, cada año entre 7 y 9% de los hogares cae en pobreza; lo que quiere decir que cerca del 9% de hogares no pobres se vuelve pobre al año siguiente.

Figura 2: Evolución del PBI y de la tasa de pobreza, 2005-2018

Fuente: Nuestras estimaciones en base a ENAHO e INEI


La fuerte evolución anual de la pobreza implica que la población objetivo cambia año a año; mientras que los criterios de focalización no se actualizan al mismo ritmo, induciendo en errores de focalización. Además, es muy probable que los pobres en de un periodo en el que la incidencia de pobreza es elevada no tengan el mismo perfil que los periodos en los que la misma es reducida. Es decir, las características de los hogares que permanecen en pobreza en la actualidad presentan sin duda una serie de diferencias respecto a las que observábamos a comienzos del ciclo de crecimiento.

Por ello, es importante entender cuáles son las características que presentan los hogares actualmente pobres; lo cual nos permitirá entender no solo las nuevas necesidades que pueden ser atendidas por programas sociales y demandas hacia el Estado, sino que al considerar sus nuevas características podremos generar un algoritmo de focalización actualizado con mayor efectividad en la identificación de los hogares objetivo del MIDIS.


En adición a los programas de alivio a la pobreza, se requiere una mirada preventiva de la pobreza de suerte que se puedan identificar a los hogares que son vulnerables caer o volver a la pobreza. Para ello, se requiere de una definición operativa de vulnerabilidad, una metodología de identificación de hogares y el diseño de políticas adaptadas a su situación. Pero entonces ¿qué significa que un hogar sea vulnerable y en qué se diferencia de un hogar pobre?

 ¿Qué es la vulnerabilidad?

Como bien ha refleja el consenso en la literatura en los últimos años, la pobreza no es solo un fenómeno multidimensional sino también dinámico. La vulnerabilidad refleja este concepto dinámico pues se enfoca en los cambios en los estatus socioeconómicos de los hogares y comprehende una transición. Este enfoque sugiere que la pobreza puede ser vista como la probabilidad de que un hogar se encuentre en una posición que no pueda mantener (Hulme et al., 2001). Como menciona Chaudhuri (2003), la vulnerabilidad y la pobreza pueden ser entendidas como las dos caras de una moneda. La pobreza es una situación o realización ex post de bienestar; la cual refleja un estado de privación, falta de recursos o falta de capacidades. En cambio, la vulnerabilidad, es una medida ex ante del bienestar cuya principal intención no es reflejar el bienestar presente sino un estado incierto en el futuro.

De esta manera, tendremos que un hogar se torna vulnerable cuando es especialmente susceptible a pérdidas por shocks negativos, debido a una larga exposición a riesgos, por condiciones internas débiles o por un mal manejo de los riesgos enfrentados (Banco Mundial, 2013). Un hogar vulnerable será aquel que no logre mantener cierto estándar mínimo de vida que puede ser medido a través del consumo y líneas de pobreza nacionales.

Estudiar y comprender la vulnerabilidad resulta crucial pues nos permite (i) diseñar intervenciones de política con mirada a futuro, pensando hogares que en el presente no requieren de apoyo pero que no podrán mantener su nivel de bienestar, (ii) resaltar la distinción entre la prevención de la pobreza y las políticas de alivio ex post e (iii) identificar el valor instrumental de la vulnerabilidad al estar muy correlacionada con la toma de decisiones en contextos de incertidumbre. Por estas razones, la reducción de los niveles de pobreza no resulta suficiente como objetivo de mejora del bienestar y desarrollo. Un país en búsqueda de una efectiva prosperidad compartida deberá ser capaz de atravesar por un proceso de crecimiento que reduce no solo el número de pobres sino también a la proporción de la población con alta probabilidad de padecer privaciones en el futuro (Dang & Lanjouw, 2015).

Midiendo a los hogares vulnerables en Perú

La medición en la práctica del concepto de vulnerabilidad ha tomado una “triple bifurcación”. En primer lugar, tenemos a la vulnerabilidad entendida como el riesgo ex ante de caer en pobreza (VEP, por sus siglas en inglés). En ella la vulnerabilidad se define como la probabilidad ex ante de que un hogar sufra un episodio de pobreza en el futuro; es decir, que su nivel de gastos o ingresos caiga por debajo de la línea de pobreza definida. Bajo este enfoque un hogar será vulnerable si su probabilidad de caída en pobreza sobrepasa cierto umbral para un período próximo. Este tratamiento empírico ha sido ampliamente usado por su facilidad de interpretación y su relación directa con las líneas y cálculos de pobreza nacionales. El segundo enfoque conceptual define la vulnerabilidad como el riesgo ex ante de presentar una baja utilidad en el futuro. Es decir, la vulnerabilidad se entiende como una condición de baja utilidad esperada (VEU, por sus siglas en inglés) la cual es derivada respecto de un nivel de utilidad determinado por un equivalente cierto (Ligon & Schechter, 2002; Pritchett, Sumarto, & Suryahadi, 2000).

El tercer enfoque considerado en la medición de la vulnerabilidad es conocido como la exposición a riesgos sin aseguramiento (VER, por sus siglas en inglés). Este enfoque, en contraposición a los enfoques previos, es considerada backward looking pues es una evaluación ex post de si el hogar tuvo capacidad de suavizar su consumo y mitigar los efectos de los shocks de ingreso a través de estrategias de aseguramiento formales e informales (Celidoni & Procidano, 2015). Esta metodología empírica no intenta construir un indicador agregado de vulnerabilidad sino que se limita a cuantificar el impacto de shocks sobre el consumo (Tesliuc & Lindert, 2002).

Respecto al enfoque VEP, Dang & Lanjouw (2014) desarrollan un índice de vulnerabilidad para medir dicho estado de los hogares; lo cual prosigue directamente con la construcción de líneas de vulnerabilidad análogas a las líneas nacionales de pobreza. Dichas líneas de vulnerabilidad representan un umbral de gastos, mayor a la línea de pobreza, debajo de las cuales los hogares pueden ser catalogados como aquellos con alto riesgo de caer en la pobreza.

En contraste con las otras metodologías de medición de la vulnerabilidad, la metodología requiere una menor cantidad de supuestos y estima una cota superior de gastos por encima de la cual los hogares no pobres tiene un muy bajo riesgo de caer en la pobreza; mientras que los hogares no pobres con gastos por debajo de tal cota presentan riesgo considerable de caer en pobreza. Las ventajas de esta estimación radican en (i) la posibilidad de comparar la incidencia de vulnerabilidad para diferentes periodos o entre países (ii) lograr una estimación directa a través de datos de panel o cortes transversales repetidos y (iii) lograr una perfecta descomposición de la población en pobres, vulnerables y no pobres. Esta metodología es la que optamos por aplicar para cuantificar la vulnerabilidad en el Perú (Herrera y Cozzubo, 2016).

La expansión de la cobertura de los programas sociales, al focalizar únicamente a la población en condición de pobreza, ha dejado sin atención a muchas familias en condición de vulnerabilidad. Dicha población no cuenta con políticas específicas destinadas a prevenir su riesgo de caer en pobreza ni a paliar los efectos negativos de un choque como el actual. 

En cifras: el paso de la pobreza a la vulnerabilidad 

La estimación de una línea de pobreza monetaria y de una línea de vulnerabilidad permite hacer una partición del conjunto de hogares en las siguientes categorías: (i) Pobres extremos, (ii) pobres no extremos, (iii) no pobres pero vulnerables y (iv) no pobres y no vulnerables. Esta descomposición ha sido calculada por Herrera y Cozzubo (2016) tanto para los ingresos como para los gastos de los hogares peruanos empleando la Encuesta Nacional de Hogares para el periodo 2004 - 2016. 

La Figura 3 muestra la evolución de la vulnerabilidad de los hogares urbanos, quienes debieran ser los beneficiarios de las actuales políticas de emergencia. Así, se observa que, si bien se redujo significativamente la pobreza año a año, la proporción de hogares vulnerables ha ido creciendo. En el 2004, los hogares vulnerables representaban el 24.5% del total de hogares; mientras que, para 2015, los hogares vulnerables pasaron a representar cerca de un tercio de la población nacional; situación que se mantiene relativamente constante para los años 2016-2018 al actualizar la serie utilizando la misma metodología. 

Figura 3: Evolución de la Vulnerabilidad, 2004-2018

Fuente: ENAHO. Elaboración propia. 

Por otro lado, la desaceleración del crecimiento económico de los últimos años ya no habría reducido de manera tan significativa la pobreza y, más bien, fragilizó a la población que salió de la pobreza en años anteriores. La expansión de la cobertura de los programas sociales, al focalizar únicamente a la población en condición de pobreza, ha dejado sin atención a muchas familias en condición de vulnerabilidad. Dicha población no cuenta con políticas específicas destinadas a prevenir su riesgo de caer en pobreza ni a paliar los efectos negativos de un choque como el actual. 

En adición a la descomposición de los hogares a través de la década analizada, la Figura 4 presenta los niveles de pobreza y vulnerabilidad distritales. Este resultado, a nivel desagregado, puede resultar un instrumento de suma utilidad para la focalización de geográfica de políticas que busquen prevenir la caída en pobreza de hogares vulnerables. Como podemos observar de los mapas, la situación de pobreza y vulnerabilidad no se correlacionan directa o inversamente con claridad en cuanto a los niveles distritales estimados. A grandes rasgos, se evidencia la posibilidad de coexistencia de ambos fenómenos en un territorio

 

Figura 4: Mapa de Pobreza y Vulnerabilidad Distrital 

Nota: Datos del Barrido Censal SISFOH 2013. Fuente: Herrera (2017)

 

Nuestros “2 centavos” en recomendaciones de política 

 

  • Se necesita mejorar la calidad de los registros administrativos y asegurar la interconexión y actualización de bases de datos administrativas, censales y de encuestas a hogares. Dichas bases permitirán, gracias a la geolocalización, ubicar hogares beneficiarios y facilitar la focalización individual o sobre un colectivo delimitado territorialmente, más allá de las demarcaciones administrativas

  • Es muy importante, para efectos de la focalización, saber en dónde se concentra la población pobre y qué características tienen dichas localidades. El uso de mapas con desagregación en áreas menores resultará un insumo importante para identificar bolsones de pobreza difícilmente captados con instrumentos estadísticos clásicos.  

  • No basta con atender la población pobre. La focalización y el diseño de los programas sociales debe considerar a la población vulnerable, sobre todo en intervenciones de emergencia como la del bono actual. La metodología ya existe y es de rápida implementación. Prevenir la caída en pobreza puede resultar en una estrategia de mayor costo-efectividad a largo plazo.

  • Identificar la población vulnerable permitirá elaborar un perfil de características y comprender sus necesidades específicas. Las políticas para hacer frente a la vulnerabilidad no son necesariamente las mismas que aquellas para aliviar la pobreza. 

  • Actualmente, la Política Nacional de Desarrollo e Inclusión Social usa la definición de vulnerabilidad de Herrera y Cozzubo (2016). Toca implementarla en los criterios de focalización para la actual pandemia y futuros programas sociales de prevención de pobreza.

  • A las dificultades tradicionales de la focalización ahora se agrega la necesidad de actuar de manera inmediata. Sin embargo, no debemos dejar de basar las decisiones de política en la evidencia que nos dicen los datos. 

 

Referencias

Banco Mundial. (2013). World Development Report 2014: Risk and Opportunity - Managing Risk for Development. The World Bank. 

Calvo, C., & Dercon, S. (2013). Vulnerability to individual and aggregate poverty. Social Choice and Welfare, 41(4), 721–740. 

Celidoni, M., & Procidano, I. (2015). Identification Precision of Vulnerability to Poverty Indexes: Does Information Quantity Matter? Social Indicators Research, 121(1), 93–113. 

Chaudhuri, S. (2003). Assessing vulnerability to poverty: concepts, empirical methods and illustrative examples (Working Paper). Columbia University.

Christiaensen, L. J., & Subbarao, K. (2005). Towards an Understanding of Household Vulnerability in Rural Kenya. Journal of African Economies, 14(4), 520–558. 

Dang, H.-A., & Lanjouw, P. (2014). Welfare Dynamics Measurement (Policy Research Working Paper No. 6944). World Bank.

Dang, H.-A., & Lanjouw, P. F. (2015). Toward a new Definition of Shared Prosperity: A Dynamic Perspective from Three Countries. The World Bank. 

Herrera, J. (2017) Propuesta de Inclusión del Criterio de Vulnerabilidad en la Focalización de Hogares: Conceptos y Operacionalización. Informe - Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social.

Herrera, J. & Cozzubo, A. (2016). La Vulnerabilidad de los Hogares a la pobreza en el Perú, 2004-2014. Documento de Trabajo 429, Departamento de Economía PUCP

Herrera, J. & Cozzubo, A. (2017) Algoritmo de Focalización MIDIS: Evaluación y Propuestas de Mejora. Informe - Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social. 

Hulme, D., Moore, K., & Shepherd, A (2001). Chronic poverty: meanings and analytical frameworks. Institute of Development Policy and Management.

Ligon, E., & Schechter, L. (2002). Measuring vulnerability: the director’s cut. World Institute for Development Economics Research: United Nations University, World Institute for Development Economics Research.

Narayan, D. (2000) Voices of the Poor: Can Anyone Hear Us?, vol.1. World Bank Publications. 

Pritchett, L., Sumarto, S., & Suryahadi, A. (2000). Quantifying Vulnerability to Poverty: A Proposed Measure, Applied to Indonesia. The World Bank. 

Tesliuc, E., & Lindert, K. (2002). Vulnerability: A quantitative and qualitative assessment. Guatemala Poverty Assessment Program. Washington, DC: World Bank.