Al iniciar su Gobierno, el presidente Ollanta Humala ofreció avanzar en la política de ordenamiento territorial. Señaló que se establecería de manera participativa el uso racional del territorio peruano. En septiembre del año pasado, en una conferencia de prensa que ofreció en Nueva York, se refirió a la necesidad que tenemos, como país, de definir los usos del territorio para actividades productivas, así como las de las áreas destinadas a la conservación. En esa oportunidad destacó el rol protagónico que deben tener las regiones en esta determinación.

“Hay que definir qué áreas deben ser para actividades renovables como la agricultura, agroindustria y exportación. Qué áreas son para recursos no renovables como minería, proyectos de carácter energético, y qué áreas deben ser dedicadas a la conservación ecológica. Es un proyecto participativo que debe nacer de abajo hacia arriba.” Y señaló que por ello es importante el reordenamiento territorial, “para que las mismas regiones definan cómo conservamos esos territorios invadidos por la minería informal y la tala ilegal de madera”. En su siguiente declaración resaltó la necesidad de la consulta a las poblaciones de las provincias y regiones en el proceso de ordenamiento territorial.

El entonces presidente del Consejo de Ministros, Salomón Lerner, atribuyó el deterioro ambiental y la crisis social al desorden existente en el uso del territorio. Por ello, anunció como meta lograr que se elaboren, de manera participativa y en el plazo de dos años, los planes de ordenamiento territorial en los ámbitos provincial y regional: “Es urgente que se ordene el territorio y su gestión, pues el desorden existente es uno de los factores del deterioro ambiental y de crisis social. En los próximos cuatro años institucionalizaremos los instrumentos de gestión del territorio para elaborar en forma participativa los planes regionales y provinciales de ordenamiento territorial”.

Establecer un plazo corto para un proceso que se encuentra en su fase inicial manifestaba la voluntad existente y la prioridad que se estaba dando a la política de ordenamiento territorial. Pero esta declaración revela también la voluntad del Gobierno, en ese momento, de impulsar la gestión del territorio con los gobiernos locales y los gobiernos regionales.

El 30 de noviembre del 2011, en su presentación en la Comisión de Descentralización, el ministro Giesecke, a cargo de la política de ordenamiento territorial, señaló que el “ordenamiento es indispensable para prevenir conflictos y lograr el desarrollo sostenible”. Dijo que “el costo de no contar con ordenamiento territorial en todo el país son los conflictos socioambientales”.

En esta presentación el Ministro del Ambiente informó sobre el avance del Proyecto de Ley sobre Ordenamiento Territorial que su Ministerio venía elaborando. Señaló que el objetivo era que en enero el proyecto pasara al Consejo de Ministros para su aprobación y posterior presentación al Congreso.

En sus declaraciones, el Ministro del Ambiente vincula el desorden existente en el uso del territorio del país con los conflictos socioambientales y con una apuesta de desarrollo poco amigable con el ambiente y, por lo tanto, no sostenible.

Esta vinculación entre falta de ordenamiento territorial y conflictos sociales es resaltada también por el adjunto para la Prevención de Conflictos y Gobernabilidad de la Defensoría del Pueblo, Rolando Luque. Este alto funcionario, que hace seguimiento a los conflictos sociales desde hace varios años, recomendó a los gobiernos regionales acelerar la elaboración de planes de ordenamiento territorial y de zonificación ecológica económica para evitar futuros conflictos sociales relacionados con actividades extractivas. Señaló que el ordenamiento territorial “es la manera en que se puede mapear las actividades de la región y definir dónde puede haber minería y dónde no, dónde puede haber agricultura y preservación de bosque”.

Todo ello llevó a que el Gobierno intentara facilitar los instrumentos necesarios para impulsar el proceso de ordenamiento. Entre ellos estaba la Ley de Ordenamiento Territorial, la Estrategia Nacional de Zonificación Ecológica Económica y de Ordenamiento y el Plan Operativo Bienal.

Las posturas del Gobierno respecto al proyecto minero Conga lo condujeron, en menos de un año, a nuevas definiciones en sus objetivos, prioridades y alianzas. En esta nueva etapa, el Gobierno considera que las inversiones privadas en industrias extractivas son la vía que le permitirá tener los ingresos económicos necesarios para la aplicación de los programas sociales previstos. Por lo tanto, toca al Gobierno facilitar los proyectos de inversión, y, en consecuencia, las empresas extractivas pueden ubicarse en cualquier lugar, salvo en aquellas áreas donde actualmente se haya establecido algún impedimento. Se afirma desde el Gobierno que la explotación de recursos naturales es perfectamente compatible con la conservación. Esta concepción se expresa en la frase utilizada por el Presidente de la República para señalar que el proyecto minero Conga va: “Agua y oro”.

En este contexto, la política de ordenamiento territorial deja de ser prioritaria, ya que ordenarlo puede constituir un problema para el crecimiento de las inversiones. Asimismo, desde esta perspectiva los gobiernos regionales y los gobiernos locales, que tienen por encargo de la Constitución Política y de sus leyes orgánicas la competencia de promover y planificar el desarrollo, realizar el ordenamiento territorial e intervenir en la planificación y gestión de los recursos naturales, se convierten en actores incómodos, por lo que profundizar la descentralización deja también de ser un objetivo.

El nuevo ministro del Ambiente, Manuel Pulgar Vidal, declaró sobre el tema del ordenamiento: “Se trata de una herramienta de compatibilización. No impone obligaciones, sino establece condiciones […]. Puedes tener un ordenamiento de tipo economicista, otro ambientalista; el reto es alcanzar uno que considere todas las variables” (declaraciones brindadas el 16 de diciembre al programa El Arriero).

El Ministro no distingue entre política y planes de ordenamiento territorial. La primera establece los objetivos, estrategias, etcétera, para los segundos. Los planes, a su vez, entre otras cosas, definen los usos que tendrán los territorios y los recursos naturales existentes. Si una actividad es compatible con la conservación, el plan lo debe establecer. Posteriormente, las Evaluaciones Estratégicas y los EIA permitirán señalar las condiciones (dimensiones, tecnología, formas de explotación, etcétera) sobre las cuales las actividades previstas en el plan pueden realizarse minimizando o eliminando los impactos negativos que pueden ocasionar.

En enero del presente año, el Ministro destacó en una de sus declaraciones la importancia de “la zonificación ecológica económica como instrumento orientador de las diversas potencialidades del territorio y de gran utilidad para el proceso de ordenamiento a nivel nacional, base para la toma de decisiones concertadas sobre el uso y ocupación del territorio y sus recursos”.

Estas declaraciones están orientadas principalmente a la importancia de la zonificación ecológica económica (ZEE), que es parte —y no todo— del ordenamiento. La ZEE constituye parte del diagnóstico del ordenamiento territorial y concluye en recomendaciones sobre posibles usos del territorio.

Hasta el momento, sucesivos gobiernos han priorizado impulsar la ZEE y no el ordenamiento. Ello ha significado dejar inconcluso un proceso. Se han culminado varias ZEE regionales y locales que, si bien constituyen una fuente de información, no cumplen el objetivo final: ordenar el territorio y orientar las intervenciones públicas y privadas.

Además, priorizar solo la ZEE es muy costoso para el Estado, pues retomar luego el proceso supone invertir nuevamente para actualizar la información producida con ella. Sería importante que el Ministro del Ambiente señale cuáles son sus objetivos, metas, plazos y hoja de ruta en materia de ordenamiento territorial.

En medio de todo ello, los gobiernos locales y los gobiernos regionales tienen una postura muy tímida frente a la tarea de ordenar el territorio, originada muchas veces por el poco conocimiento de sus competencias en este tema.

Teniendo en cuenta los conflictos sociales y la necesidad de que el desarrollo se planifique y se impulse sobre la base de un conocimiento real de lo que tenemos, somos y aspiramos como país, vemos la urgencia de ir avanzando en la comprensión de la importancia de gestionar el territorio y no dejar que intereses particulares o sectoriales sean los que finalmente definan lo que se hace sobre él.