En junio pasado se cumplieron 50 años de la publicación del Decreto Ley 17752, con el cual el Gobierno Militar inició el proceso de reforma agraria en el Perú. A pesar del tiempo transcurrido, el recuerdo de este proceso está todavía fresco en la memoria colectiva y dio lugar a diversos artículos a lo largo de los últimos meses, así como a una serie de eventos de corte académico.[1]

Aunque cinco décadas parecería ser suficiente tiempo para analizar con calma este proceso, es entendible el apasionamiento que aún provoca entre los actores que intervinieron en aquel, pues lo que está en juego es uno de los derechos más sensibles en la historia moderna, la propiedad. Todas las reformas agrarias en el mundo han involucrado una redistribución de la tierra y otros activos productivos, precisamente como una respuesta a su concentración en pocas manos, atendiendo a razones de justicia social y a posibilitar el desarrollo.

La experiencia regional y mundial ha mostrado que una reforma agraria no se limita solo a la redistribución de tierras. En tal sentido, la reforma que aplicaron los militares fue reconocida en su momento como una de las más radicales; baste señalar que al cabo de diez años de su aplicación se habrían afectado 10 millones 523 mil hectáreas,[2] sobre una superficie agropecuaria de 18 millones 604 mil hectáreas en todo el país, conforme al Censo Agropecuario de 1961. Es decir que el 56% de la superficie agropecuaria fue objeto de acciones de reforma agraria.

La radicalidad de la reforma agraria peruana se explica por la necesidad de eliminar el injusto sistema de tenencia de la tierra vigente en aquellos años en el país, de manera similar a lo que ocurría en la mayor parte de los países de la región. Tan cierto era ello que a inicios de la década de 1960 había consenso entre todas las fuerzas políticas y un importante sector de la sociedad sobre la necesidad de hacer una reforma agraria en nuestro país, por lo que todos los partidos lo incluyeron en sus planteamientos para las elecciones de esos años. Más aún, la Comisión para la Reforma Agraria y la Vivienda, formada por el presidente Manuel Prado en 1956, con importante presencia de la Sociedad Nacional Agraria, en su informe final incluía entre sus recomendaciones la posibilidad de afectación y el establecimiento de un límite máximo para la propiedad agraria en la costa de 250 hectáreas. Las limitaciones de todo tipo que se le pusieron a la Ley de Reforma Agraria aprobada en el primer gobierno de Fernando Belaunde (Ley 15037) determinaron que en cuatro años de aplicación sus avances fueran bastante modestos.

En la aplicación de la reforma los militares privilegiaron la formación de empresas asociativas agrarias, esto es, de cooperativas agrarias de producción en la costa y de las Sociedades Agrícolas de Interés Social (SAIS) en la sierra, a las que se sumaron los grupos campesinos y después las Empresas de Propiedad Social (EPS). Se prefirió de este modo el establecimiento de grandes unidades empresariales, para mantener la economía de escala por encima de la distribución entre campesinos y trabajadores de las haciendas expropiadas. A las comunidades campesinas solamente se les adjudicó el 10.3% de las tierras.[3]

Pocos años después, las contradicciones de la política económica del mismo gobierno militar, luego la crisis económica, la corrupción al interior de las empresas asociativas, y la violencia de Sendero Luminoso llevarían a la crisis de las empresas creadas durante la reforma. Los reclamos de los campesinos socios de las empresas llevaron en los inicios de la década de 1980 a la parcelación y la disolución de las cooperativas de la costa así como de las empresas asociativas de la sierra, atrapadas estas últimas en los reclamos de las comunidades campesinas que no olvidaban sus viejos reclamos de tierras a las antiguas haciendas.

¿Puede el fracaso del modelo de las empresas asociativas creadas durante la reforma agraria considerarse como el fracaso de ese proceso? Hacerlo sería tener una mirada superficial. Si uno de los objetivos de los militares fue impulsar la modernización del campo peruano, la desaparición de terratenientes y hacendados puede considerarse como un logro; los hombres y mujeres del campo hicieron suyo uno de los lemas del proceso “campesino, el patrón no comerá más de tu pobreza”. Esta es quizás la consecuencia más importante que ha traído la reforma agraria, el que los trabajadores rurales y campesinos dejaran de ser tratados y sentirse como ciudadanos de segunda categoría.

La idea de que la reforma agraria es la causante de la debacle económica de la agricultura peruana es también una idea bastante repetida. Lo cierto es que muchos estudios dan cuenta de la crisis de la economía de las haciendas antes de la reforma agraria. El que nuestra agricultura pueda seguir siendo la principal fuente de alimentos para una población que ha seguido aumentando en forma marcada en estas décadas debería servir para por lo menos cuestionar lo concluyente de dicha sentencia.

No obstante, la parcelación de las cooperativas agrarias, la disolución de las SAIS y otras empresas asociativas, así como el incesante proceso de fragmentación derivado de la herencia han llevado al incremento del minifundio, aspecto que no fue atendido por la reforma agraria. Así, el agro peruano está marcado actualmente por el predominio del minifundio y de la pequeña propiedad agraria, pues el 81.8% de las unidades agropecuarias tiene menos de 5 hectáreas y el 8.8% tiene entre 5 y 10 hectáreas, de modo que el 90.6% de las unidades agropecuarias tiene menos de 10 hectáreas de tierra. Adicionalmente, el 66.5% del total de la superficie agropecuaria del país es controlado por las comunidades campesinas y las comunidades nativas.

La poca atención de la reforma agraria a la formalización de la propiedad transferida a sus beneficiarios es otra limitación que aún se siente. Para paliarla, se han desarrollado programas y proyectos (con créditos de organismos internacionales e ingentes recursos del Tesoro Público), que sin embargo no alcanzan a solucionar la falta de títulos a los pequeños propietarios y las comunidades campesinas y nativas. La situación de las productoras es aún más delicada en este aspecto, pues la reforma agraria entregó la tierra a los “jefes de familia”, interpretando que este era siempre el varón.

En los últimos años, se viene usando la expresión agricultura familiar para referirse a aquel sector social que se caracteriza por el uso predominante de la fuerza de trabajo familiar, el acceso limitado a los recursos tierra, agua y capital, así como por la estrategia de supervivencia de ingresos múltiples. En el caso peruano se tiene que la agricultura familiar representa en la actualidad el 97% del total de las más de 2 millones doscientas mil Unidades Agropecuarias.[4] Habría que preguntarse cómo viene respondiendo nuestro Estado a esa realidad.

Un rápido vistazo a nuestra historia de las últimas décadas y a los procesos sociales y políticos vividos en este periodo nos muestra que, paulatinamente, se dejó de hablar de reforma agraria y de campesinos, y hubo un progresivo desplazamiento de la atención hacia los productores agrarios y más claramente hacia la empresa agraria.

De este modo, olvidando el predominio de la agricultura familiar, por más de 25 años la política agraria ha estado enfocada en promover las grandes inversiones y la agroexportación. Para los agricultores y agricultoras, sobre todo los más pequeños, lo que ha habido son las políticas sociales, olvidando que ellos son también productores y que por tanto necesitan apoyo en asistencia técnica, innovación agraria, en mejora del riego, créditos y mejora de caminos, entre otros bienes públicos.

Junto con la Ley de la Inversión Privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas, Nº 26505 (conocida como Ley de Tierras)[5] y luego, desde 1996 con la Ley de Promoción Agraria, se ha brindado amplias facilidades para el desarrollo de empresas dedicadas a la agroexportación.[6] El resultado, junto con un destacado repunte de las exportaciones de origen agrario, es un proceso de reconcentración de las tierras, sobre todo en la costa y en parte de la selva.

Ese crecimiento de las empresas agroexportadoras, al amparo de importantes beneficios tributarios y de un régimen laboral especial, entre otros, se ha dado también en mérito de subsidios del Estado en grandes obras de irrigación, como el caso del proyecto Chavimochic y últimamente de Olmos.

La pregunta que cabe hacer es si luego del Paro Agrario que hubo en mayo de este año el gobierno pondrá en aplicación los mecanismos que una ley aprobada en 2015 (la Ley de Promoción y Desarrollo de la Agricultura Familiar, Nº 30355) establece a favor de la agricultura familiar. Si bien los agricultores y agricultoras no están reclamando ahora por la tierra y reforma agraria, sí piden del Estado condiciones también para desarrollar sus actividades, exigiendo se respete su condición de ciudadanos, lo que significa que como tales tienen también derecho a beneficiarse del crecimiento que ha experimentado el país en estos años.