Propuestas electorales en materia de control de armas de fuego.

Al hablar de seguridad ciudadana y de la propuesta de políticas y planes diseñados para prevenir y combatir la delincuencia común y organizada a todo nivel, no puede dejarse de lado la problemática de armas de fuego. Toda arma de fuego representa un potencial riesgo para la seguridad y la vida de las personas, ello como consecuencia de su alta letalidad y por el hecho de constituir un objeto facilitador del delito, así como un impulsor de la violencia, tanto como la droga y el consumo de alcohol¹.

Ese vínculo (seguridad ciudadana – armas de fuego) se expresa a través de diversos indicadores como el número de homicidios dolosos cometidos con arma de fuego, cuyo incremento ha sido progresivo entre los años 2011 y 2014²; y el porcentaje de victimización por hechos delictivos cometidos con este mismo instrumento letal, que representa alrededor del 10% del total de hechos declarados por las víctimas de algún delito³.Igualmente, da cuenta de este vínculo el registro anual de armas incautadas a la delincuencia por la Policía Nacional del Perú (PNP), cuyo número ha aumentado significativamente en los últimos tres años, de 1,970 armas de fuego incautadas el 2013,a 3,730 el 2014 y a más de 4,000 para el año 2015⁴. De hecho, entre los años 2013 y 2014, hubo un incremento de incautaciones de armas de fuego por delitos contra el patrimonio, en el contexto de captura de bandas delictivas y por delitos contra la vida el cuerpo y la salud, dato a tomar en cuenta en la misma línea de lo expresado, que al mismo tiempo demuestra los resultados obtenidos y el buen trabajo desarrollado por la PNP en su lucha contra la criminalidad.

No obstante el vínculo antes anotado, de la revisión de las propuestas sobre seguridad ciudadana presentadas por dieciocho candidatos presidenciales como parte de sus planes de gobierno⁵, sólo dos hacen referencia expresa a políticas:1) de control sobre el comercio y uso de armas de fuego; y 2) de combate frente a su tráfico o tenencia ilegal. Quizá en el segundo caso, el plano más policial referido al combate contra la criminalidad con armas de fuego, pueda que estas propuestas más específicas hayan sido subsumidas como parte de planteamientos más generales como las medidas de fortalecimiento de la PNP, la creación de unidades especializadas para afrontar casos de criminalidad organizada o recurrir al trabajo de inteligencia, entre otras. No ocurre lo mismo con el plano más administrativo referido al control de armas de fuego de uso civil⁶, donde toda acción a favor de la seguridad ciudadana debe estar orientada a evitar la proliferación y uso indiscriminado de armas de fuego, así como su desvío a la delincuencia.Es en este plano que encontramos las propuestas de las agrupaciones Alianza Popular y Perú Libertario.

En el caso de Perú Libertario, pueden mencionarse y comentarse las siguientes tres medidas:

1. Se planea el cierre de tiendas y bazares de venta de armas y municiones de uso civil.- esta iniciativa en la actualidad resulta contraria a la Constitución y las leyes de la materia, normas que permiten y regulan el uso y comercio de armas de fuego de uso civil. 
2. Incluir dentro del capítulo de traición a la patria del Código Penal, el tráfico de armas y municiones fuera de las instalaciones de las FFPP y FFAA.- Actualmente el delito de tráfico de materiales peligrosos, entre ellos armas y municiones, se encuentra tipificado dentro del capítulo de Delitos de peligro común. Esto último no excluye los casos en que como parte de un mismo hecho, se configuren tanto el delito de traición a la patria como el de tenencia ilegal de materiales peligrosos, supuesto en que aplicaría el concurso real de delitos.
3. Declarar amnistía por el plazo de tres meses a quienes porten armas ilegalmente para que efectúen su entrega a la PNP en presencia del Ministerio Público.- Esta medida ha sido dispuesta por la Ley N° 30299, Ley de Armas de Fuego, municiones, explosivos, productos pirotécnicos y materiales relacionados de uso civil, publicada el 22 de enero de 2015. A la fecha de publicación del presente artículo, el reglamento de la Ley N° 30299 está próximo a ser aprobado, con lo cual, en el marco de esta nueva ley, regirá un programa de entrega voluntaria de armas que dispone una amnistía de dos años.

Siendo que las medidas propuestas por Perú Libertario encuentran respuestas y soluciones en el marco de la legislación vigente o próxima a implementarse, restaría pronunciarse sobre
lapropuesta que sobre el particular plantea la agrupación Alianza Popular, y que se refiere al fortalecimiento de la SUCAMEC⁷ para mejorar los mecanismos de control de armas municiones y explosivos, de uso civil y de propiedad de las Fuerzas Armadas y PNP. Aunque no se precisa el modo en que está medida será implementada, su sólo enunciado podría resultar positivo si se refiere al fortalecimiento del proceso de reforma institucional y legal iniciado con la publicación del Decreto Legislativo N° 1127, Ley de creación de la SUCAMEC.

De ser el caso, el enunciado propuesto, así como los planes y acciones a implementarse durante el próximo gobierno en tanto se refieran al control de armas de fuego uso civil, pueden desarrollarse tomando como referencia el proceso de reformas antes mencionado, lo que involucra perfeccionar el modelo institucional creado a partir del Decreto Legislativo N° 1127 e implementar la Ley N° 30299. Esta última norma representa un cambio de modelo que prioriza un mejor servicio al usuario de la SUCAMEC y, al mismo tiempo, un mejor control sobre el acceso, uso, comercio, registro y disposición final de las armas de fuego de uso civil que ésta regula.

Sobre el control de armas de fuego de uso civil
Interesa al presente artículo referirse al control de armas de fuego de uso civil, es decir, de aquellasdistintas a las de guerra de exclusivo uso militar y policial. De este modo, se excluye del análisis a las armas de fuego de propiedad del Estado, tanto de la PNP, como de los tres institutos armados (Ejército, Marina de Guerra y Fuerza Aérea) cuya regulación y control corresponde a estas mismas instituciones y no a la SUCAMEC. Sobre este grupo de armas, sólo resta comentar que entre las propuestas sobre seguridad ciudadana antes mencionadas, tampoco se encuentran referencias específicas.

Entonces, en lo que se refiere al tema que nos compete (Armas de fuego de uso civil), a los indicadores sobre inseguridad ciudadana y uso de armas de fuego mencionados párrafos atrás, se suman otros referidos al origen de las armas y la identificación de posibles fuentes de desvío. Estos indicadores dan cuenta de que en los últimos tres años por lo menos una de cada tres armas incautadas a la delincuencia tuvo origen legal, es decir que contaba con registro en la SUCAMEC⁸. Asimismo, que otro tercio corresponde a armas incautadas con serie borrada, lo que surgiere que entre ellas, otras tantas pudieron tener el mismo origen legal considerando que la alteración de los signos distintivos del arma es una práctica común entre la delincuencia para evitar su rastreo⁹. Es así como el mercado legal de armas de uso civil se presenta como una de las fuentes de desvió de armas a la delincuencia, hipótesis que coincide con otros estudios sobre la materia¹⁰. Un dato que abona a esta posibilidad, es que entre las armas de fuego de comprobado origen legal incautadas durante el año 2014, el 17% correspondió a los propietarios de éstas involucrados en algún acto delictivo, el69% no registró denuncia alguna por robo o pérdida del arma y sólo un 14% si registró denuncias de este tipo.

Estos primeros hallazgos fueron parte de Armas Incautadas: Reporte 2013¹¹, primera investigación de la SUCAMEC sobre la materia, y fueron útiles para fundamentar la necesidad de fortalecer las herramientas de control a cargo de la SUCAMEC. Posteriormente, estos hallazgos fueron confirmados en el texto Armas Incautadas: Reporte 2014 y proyectan serlo a la luz de las cifras preliminares de Armas Incautadas: Reporte 2015, investigación que se encuentra en elaboración. De este modo, tomando en cuenta la evidencia de estas investigaciones, los indicadores citados en los párrafos precedentes y el hecho de que en la actualidad la SUCAMEC debe regularizar –en el marco de la Ley N° 30299– la situación de más de 300,000 armas de fuego legales que circulan en el mercado¹², el proceso de fortalecimiento de los mecanismos de control aplicados al comercio y uso de armas de fuego de uso civil debe continuar. De este modo, la SUCAMEC podrá convertirse en un instrumento eficaz de prevención contra la proliferación de armas de fuego, así como un complemento para las acciones de investigación y persecución penal a cargo de la PNP en el marco de las políticas nacionales sobre seguridad ciudadana.

Y es que el problema generado por el acceso indiscriminado a las armas de fuego, así como por su proliferación y comercio ilegal, requiere de políticas y medidas concretas por parte del Estado, organizadas básicamente en tres ejes de trabajo: 1) regulación del comercio y acceso a las armas de fuego; 2)registro y control del número de armas del mercado legal (control de existencias) y 3) combate y represión de la ilegalidad y del delito vinculado al uso de armas de fuego.

En términos operativos, el trabajo a desplegar en torno a estos tres ejesse sintetiza del siguiente modo: 1) Fortalecimiento de la normativa aplicable a las actividades de exportación, importación y comercio interno de armas de fuego, así como al otorgamiento de autorizaciones (licencias) para su posesión y uso; 2) Medidas para mantener un sistema de registro actualizado (virtual y físico) de las armas de fuego legales que circulan en el mercado nacional, así como de sus usuarios; y 3) Ejercicio efectivo de las funciones de control y fiscalización y del derecho administrativo sancionador, como complemento a la persecución penal vinculada a delitos de tenencia y tráfico ilegal de armas de fuego.

1. Fortalecimiento de la normativa aplicable a las actividades de exportación, importación y comercio interno de armas de fuego, así como al otorgamiento de autorizaciones (licencias) para su posesión y uso.-

Como se mencionó líneas arriba, además de la creación de la SUCAMEC, en diciembre de 2012, el núcleo básico de la reforma normativa aplicada al control de armas de fuego de uso civil en el Perú, viene dado por la Ley Nº 30299. Esta Ley contempla los tres ejes de trabajo antes mencionados, por lo que el proceso de implementación de la norma, una vez que sea publicado su reglamento, constituirá la principal hoja de ruta para asegurar la continuidad del proceso de reforma.

En lo que respecta al comercio de armas de fuego la nueva norma apuesta por la flexibilidad de los procedimientos sin perder con ello rigurosidad en su evaluación, siendo el uso de las tecnologías de la información para el registro de transacciones y la progresiva implementación de estándares de gobierno electrónico expresiones concretas de modernidad a través de las cuales la SUCAMEC deberá perfeccionar sus modos de control. Para reducir al mínimo los riesgos de pérdida y desvío de armas, la SUCAMEC mantiene la función de almacenar todo el stock de armas de las casas comerciales hasta que estas sean vendidas.

Con respecto a los usuarios, la nueva norma representa un cambio total al sistema de otorgamiento de autorizaciones para el uso de armas de fuego. La nueva ley crea el sistema de licencia única por persona renovable cada tres años y tarjetas de propiedad por arma adquirida. Con ello, la nueva norma elimina la excesiva burocracia del trámite, pero al mismo tiempo crea nuevas condiciones y requisitos para reducir al máximo la posibilidad de que se emitan licencias a favor de personas que puedan constituir un riesgo para la sociedad. Es por ello que, a partir de la nueva norma se exige que un usuario de armas no cuente con antecedentes penales históricos, de violencia familiar, de faltas contra la persona o el patrimonio, entre otras, que la SUCAMEC debe evaluar teniendo como fin preservar la seguridad ciudadana, el orden interno y la convivencia pacífica.

Precisamente para verificar el cumplimiento de estas condiciones, es deber de todas las entidades públicas facilitar a la SUCAMEC el acceso a la información de sus registros y bases de datos para el efectivo ejercicio de sus funciones de control y fiscalización. Esta obligación conlleva a que la SUCAMEC aplique amplios mecanismos de coordinación interinstitucional para facilitar tales accesos. En ese sentido, fortalecer el proceso de reformas también tiene que ver también con la ampliación y sostenibilidad de las relaciones de cooperación ya creadas, entre ellas, con el Poder Judicial (acceso al registro nacional de condenas), Instituto Nacional Penitenciario (acceso a antecedentes judiciales y ubicación de internos), PNP (acceso a antecedentes criminales), RENIEC (verificación de datos de identidad), INTERPOL (sobre referencias internacionales), entre otros. En relaciónal control de armas de fuego, estos vínculos interinstitucionales y el acceso a la información que facilitan, son una manifestación concreta del camino a seguir para hacer efectiva la creación de plataformas de interoperabilidad como lassugeridas por algunos candidatos en las propuestas sobre seguridad ciudadana incluidas en sus planes de gobierno. Algunas de estas plataformas ya han sido creadas por ley y están en proceso de implementación.

2. Registro y control del número de armas del mercado legal (control de existencias)

Para el registro y control del número de armas de fuego en el mercado legal, la Ley N° 30299 dispone la creación de diversas herramientas y programas dirigidos a lograr mayor eficacia y eficiencia en las tareas de registro y control de las armas de fuego legales que circulan en el mercado nacional. Es decir, herramientas y programas diseñados para responder interrogantes como: ¿cuántas armas legales existen?, ¿a nombre de quién están registradas?, ¿dónde están almacenadas? e incluso ¿cuántas armas son destruidas?, distinguiendo entre éstas - cuando es posible - aquellas que estuvieron registradas en la SUCAMEC de aquellas de origen desconocido o ilegal. Entre las herramientas creadas por la nueva Ley; están el Registro de Gestión de Información de la SUCAMEC (RENAGI), disposiciones sobre almacenamiento, declaración en abandono y destrucción de armas de fuego; y programas especiales como los de: a) Regularización de licencias vencidas (para depurar y actualizar la base de datos de usuarios legales); b) Empadronamiento de armas (para la inscripción de nuevos usuarios y/o armas sin registro obtenidas lícitamente); y c) Entrega Voluntaria de Armas - PEVA.

Con respecto al programa de regularización, su implementación es crucial para conocer la situación actual de las más de 300,000 armas legales en circulación. Una vez que concluya el programa, cuyo plazo es de 180 días, quienes se acojan a él conservarán su calidad de usuarios legales y quienes no, previa cancelación de sus licencias, incurrirán en el delito de tenencia ilegal de armas, ámbito en que la PNP actuará en el ejercicio de sus funciones. Este programa representa un sinceramiento de los registros históricos de la SUCAMEC y una delimitación clara entre los ámbitos de prevención y control a cargo de esta institución, y los de persecución penal que son propios de la actividad policial y del Sistema de Justicia en su conjunto.

Por su parte, el PEVA, creado por la Ley N° 30299, responde a un diseño cuyo objetivo es reducir la circulación de armas de fuego no deseadas y, complementariamente, a través de una campaña de sensibilización creada alrededor del mismo, desincentivar el uso de armas de fuego o educar en su uso responsable. Sólo el hallazgo de más de 13,000 usuarios de armas de fuego fallecidos, dato que surge del cruce de información entre las bases de datos de la SUCAMEC y la RENIEC, da cuenta de las potencialidades del PEVA, así como del Programa de Empadronamiento de armas de fuego contemplados por la nueva norma.

De este modo, teniendo un registro depurado y actualizado, disponiendo de herramientas para formalizar las armas sin registro y dar de baja aquellas legales o ilegales entregadas en el marco del PEVA, la SUCAMEC contará con los medios necesarios para responder satisfactoriamente a cada una de las interrogantes planteadas con relación a los temas de registro y control de “existencias” o número de armas de fuego legales en el mercado.

3. Ejercicio efectivo de las funciones de control y fiscalización y del derecho administrativo sancionador

Toda ley debe ser cumplida, más aún cuando su incumplimiento compromete la propia seguridad y la de terceros, riesgo que nos es ajeno al uso de armas de fuego, incluidas las de uso civil. Por ello surge la imperiosa necesidad de contar con un listado de infracciones y sanciones que desincentive toda práctica o conducta contraria a la ley en las actividades de comercio y uso de armas de fuego por parte de usuarios autorizados. En ese sentido, la Ley N° 30299 aporta sentando las bases de un tipo de procedimiento –sancionador– que por riguroso termina siendo preventivo de estas conductas, incluso de aquellas tipificadas como delito por la ley penal.

La nueva ley sustituye un régimen sancionador donde la cancelación de licencias era la excepción y cuya rigurosidad relativa transitaba entre amonestaciones escritas o multas que en los casos más extremos alcanzaban los S/ 11,850 (equivalentes a 3UIT). La necesidad de generar incentivos positivos en el marco de la nueva ley, motivó un cambio radical en el tipo de infracciones y sanciones, apostando por su mayor severidad y efecto disuasivo. Conjuntamente con la ampliación de los supuestos de cancelación de autorizaciones y licencias, las multas en este nuevo régimen serán sustantivamente mayores a las reguladas en la actualidad e impuestas en función a la gravedad del daño y el tipo de agente infractor (persona natural o jurídica). El mensaje es claro respecto a las graves consecuencias que acarrea el incumplimiento de la ley, siendo el efecto disuasivo de las sanciones un medio que aporta a la seguridad de las personas (incluidos los propios usuarios) y la ciudadanía en general.

Conclusiones
A partir de lo expuesto, se presentan las siguientes conclusiones:

1. En el ámbito de control de armas de fuego de uso civil, el fortalecimiento del proceso de reforma asumido desde la creación de la SUCAMEC se presenta como una hoja de ruta a seguir –y perfeccionar– por el próximo gobierno. 
2. Este proceso cuenta ya con una herramienta de cambio con la aprobación de la Ley N° 30299, siendo la implementación de la norma, una vez que entre en vigencia, una siguiente etapa en su ejecución. 
3. Dada la vinculación directa del tema con la problemática más general de seguridad ciudadana, es necesario que el mencionado proceso se alinee con las políticas y planes que rigen la acción del Estado en esta materia. 
4. Aun cuando la Ley N° 30299 sea el instrumento principal de la reforma en cuestión, es necesario enmarcarla en una política específica construida sobre la base de los ejes de trabajo descritos en los párrafos precedentes.

¹Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014, “Seguridad ciudadana con rostro humano: diagnóstico y propuestas para América Latina”. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2013, pág. 30.
²Comité Estadístico Interinstitucional de la Criminalidad (CEIC). Homicidios en el Perú, contándolos uno a uno 2011 – 2014. Octubre, 2015. Lima: Consejo Nacional de Política Criminal 
³Ibíd.
⁴Armas Incautadas: Reporte 2014. SUCAMEC, 2015. La cifra proyectada del año 2015 corresponde al texto, Armas Incautadas: Reporte 2015, en proceso de elaboración.
⁵Jurado Nacional de Elecciones. Página web www.votoinformado.pe. No considera la propuesta del partido “Siempre Unidos”, cuya candidatura presidencial fue retirada tempranamente de la contienda electoral. 
⁶Sobre las armas de uso civil, la Ley N° 30299 propone la siguiente definición:
⁷Artículo 4.- Definiciones
⁸Armas Incautadas: Reporte 2014. SUCAMEC, 2015. Las cifras proyectadas del año 2015 corresponden al texto, Armas Incautadas: Reporte 2015, en proceso de elaboración.
⁹Armas Incautadas: Reporte 2014. SUCAMEC, 2015.
¹⁰Sobre desvío de armas de fuego de uso civil al mercado informal puede consultarse a Jaris Mujica. En: MUJICA, Jaris (2012) Armas pequeñas en el crimen urbano. Delitos, acceso y mercados ilegales de armas de fuego en Lima. Lima: Clacso. 
¹¹Armas Incautadas: Reporte 2013. SUCAMEC, 2014.
¹²Según cifras históricas generadas desde tiempos de la ex DICSCAMEC hasta la gestión actual a cargo de la SUCAMEC.Esta cifra incluye armas en poder de personas naturales, de propiedad de personas jurídicas (empresas de seguridad) y de propiedad de miembros de las FFAA y FFPP que las adquirieron para su uso particular.